Бюджет-2016. В обрез и внатяжку

Главный финансовый документ, по которому Псковская область прожила 2015 год, называли «бюджетом затянутых поясов». Но сегодня всё указывает на то, что в 2016 году региону понадобятся новые дырочки в бюджетном ремне. Недаром многие привлеченные нами эксперты вспоминали анекдот, рассказанный президентом России на пресс-конференции 17 декабря: мы думали, что 2015-й был черной полосой в нашей жизни, но по сравнению с прогнозом на год грядущий решено считать ту полосу светлой. Ситуация, которую так хотелось считать временной, превратилась в тенденцию.

Напомним, что федеральный бюджет был сверстан исходя из среднегодовой цены на нефть марки Urals в 50 долларов за баррель и инфляции в 2016 году не выше 6,4%. Сегодня цена на нефть колеблется в районе 37 рублей (ниже этой отметки). Депутаты Государственной Думы заявляют, что по итогам первого квартала бюджет придется пересматривать, и не в сторону увеличения.

На фоне «временных трудностей»

При этом субъекты Федерации продолжают надеяться, что после первого квартала или полугодия их бюджеты, напротив, пополнятся в связи с поступлением дополнительных средств из центра — обещанных дотаций и субсидий. На рост собственных доходов рассчитывать не приходится, хотя в Псковской области (и, думается, не только здесь) предпочли прогнозировать их увеличение.

Что касается самого прямого пути экономии — сокращения бюджетных расходов — то после волны оптимизации, которая прошла по бюджетной сфере региона в 2015 году, коснувшись всех сфер (социальная защита, образование, здравоохранение, культура), можно было бы рассчитывать на передышку. Но экономическая ситуация к ней не располагала. И хотя внешне сейчас всё выглядит гораздо мягче, чем в 2015 году, когда масштабной реорганизации были подвергнуты практически все учреждения здравоохранения, образования (преимущественно на селе), социального обслуживания населения, но принятие в первом чтении изменений в закон Псковской области «О мерах поддержки отдельных категорий граждан» именно социального оптимизма не внушает. Введение единой выплаты в объеме 1100 рублей для всех ветеранов труда федерального значения уже выявило значительный процент недовольных. Но власть изначально не скрывала, что процентов 45 получателей мер социальной поддержки (в частности 50-процентной оплаты жилищно-коммунальных услуг) в деньгах потеряют. Очевидно, что решение вынужденное, и принято в последний момент: во время работы согласительной комиссии по бюджету на 2016 год вице-губернатор Вера Емельянова сказала, что «до последнего пытались ничего не менять и поэтому не стали обсуждать это публично. Законопроект внесли, когда поняли, что другого варианта нет».

Это «до последнего» традиционно не нравится даже парламентскому большинству. Напомним, что бюджет Псковской области в первом чтении был принят 4 декабря 2015 года. И единороссы тогда пеняли администрации Псковской области на позднее внесение документов в областной парламент. Как заметил глава фракции Валентин Каленский, «8 проектов были внесены, если не сказать вброшены, в последнюю ночь перед заседанием комитетов. Не были достаточно проработаны». Тем не менее, «Единая Россия» и «Справедливая Россия» обеспечили принятие документа в первом чтении, против голосовали фракции КПРФ и ЛДПР. Впрочем, критиков бюджетной политики администрации Псковской области не нравятся другие сроки: за урезание социальных расходов взялись в тяжелые времена, а в более тучные (которые тоже ритуально именовались сложными) исполнительная власть занималась не столько оптимизацией (хотя была и «модернизация здравоохранения»), сколько раздачей обязательств. А большие инфраструктурные проекты, которых никогда много не бывает и за кредиты на которые никто строго не спросит, в основном, коснулись областного центра: тот же туристический кластер «Псковский», реконструкция театра, областной онкоцентр, до сих пор не введенный в эксплуатацию, строительство перинатального центра, которое еще предстоит закончить, новые спортивные объекты (Ледовый дворец или «двойка» в Борисовичах). Всё это можно долго перечислять и гордиться. Но не забывать, что эти вновь обретенные блага мало доступны остальной Псковской области. При этом именно жителям районов досталась большая часть проблем, которые неизбежно возникают при объединении волостей, больниц или «реорганизации» почтовых отделений. А 2016 год — год выборов в Государственную Думу РФ, и какую-то положительную повестку дня действующей власти предлагать придется. На фоне затянувшихся «временных трудностей» это будет сделать особенно трудно.

Бюджет-2016 в цифрах

Тем не менее, напомним основные параметры бюджета. Они, при всех упреждающих замечаниях о тяжести, по сравнению с 2015 годом катастрофическими пока не выглядят. Во всяком случае, в расходной части по основным государственным программам. Но не будем забывать о первоначальных и уточненных цифрах, с которыми мы ознакомимся в конце 2016 года (и промежуточно — по итогам кварталов). Там можно будет обнаружить и вполне катастрофические итоги, особенно по выполнению собственных доходов, о чем уже предупреждают эксперты.

Итак, доходы областного бюджета на 2016 год определены в сумме 21 млрд 537,6 млн рублей (в 2015 году первоначальные цифры - 21,5 млрд), но расходы составят лишь 23 млрд 125,4 млн рублей (23,6 млрд в 2015 году соответственно). Дефицит областного бюджета составит 1 млрд 587,8 млн рублей или 10% (в 2015 — около 2 млрд рублей).

Верхний предел государственного внутреннего долга области на 1 января 2017 года определен в сумме 15 млрд 449 млн 597 тыс. рублей, в том числе по государственным гарантиям в сумме 624 млн рублей. Предельный объем государственного долга области в течение 2016 года установлен в сумме 17 млрд 398 млн 233 тыс. рублей.

Чуть подробнее остановимся на самом приятном - на расходах. Расходы по государственным программам — 21 млрд 409,3 млн (2015 — 21 млрд 711,2).

Социальная политика

Самые финансово емкие — социальные. Всего по направлению «Социальная политика» предусмотрено 4,3 млрд рублей, в том числе средств областного бюджета — 3,36 млрд рублей и федерального бюджета — 946 млн. Снижение объемов по сравнению с 2015 годом составит 130 млн рублей из областного бюджета, и 229 млн из федерального. При этом как губернатор, так и «профильные» чиновники убеждают депутатов, что количество социальных выплат и объем финансирования льгот не сократятся. И это любопытный момент: изменения в закон Псковской области «О мерах социальной поддержки отдельных категорий граждан» в виде единой для всех выплаты в 1100 рублей не приведет к уменьшению расходов бюджета, по словам начальника управления социальной защиты населения Псковской области Армена Мнацаканяна. В 2015 году в бюджете на эти цели было выделено 876 млн рублей, на следующий год планируется 882 млн рублей. А в целом на меры социальной поддержки запланировано на 2 млрд рублей больше, чем в текущем году. Сокращаются же расходы на содержание сети социальных учреждений — в связи с их оптимизацией, на жилье ветеранам Великой Отечественной войны (в связи с тем, что эта программа уже выполнена на 97%), на жилье детям-сиротам.

Здравоохранение

На него предусмотрено 4,52 млрд рублей (это больше, чем первоначальные цифры 2015 года — 4 млрд 124,1 млн рублей). Более того, с этими расходами связаны большие ожидания администрации области, а именно переходящий остаток федеральных средств на строительство Перинатального центра в размере 1,1 млрд. рублей, что существенно повысит (если всё пойдет как задумано) конечное исполнение расходов на здравоохранение. Кроме того, ожидается еще 388 млн рублей на окончание строительства операционного блока и реанимации для так и не сданного в эксплуатацию областного онкоцентра (в 2016 году работы обещают завершить).

Образование

В 2016 году на сферу образования будет направлено 4,63 млрд рублей (в 2015 — 4,79 млрд). Уменьшение произойдет за счет завершения федеральной программы по модернизации дошкольного образования. Тем не менее, в ожидаемых доходах будет отражены дополнительные поступления в сумме 1,5 млрд рублей на строительство новой школы на Завеличье в Пскове (да, опять областной центр).

Культура

По информации из бюджетного послания, мы знаем, что на нее запланировано «без малого полмилларда рублей». В расходах по государственной программе отражено 440,3 млн рублей (изначальный план 2015 года — 415 млн). Тем не менее, губернатор отметил уменьшение финансирования в связи завершением работ по реконструкции набережной Псковы от Троицкого моста до Кузнецкого, включая улицы Милицейскую, Воровского и Карла Маркса, а также первого этапа работ по реконструкции улицы Калинина с примыкающими Детской, Георгиевской и Красных просвещенцев. В 2016 году эта работа будет продолжена.

Физкультура и спорт

Здесь основные свершения остаются в 2015 году: сдан в эксплуатацию физкультурно-оздоровительный комплекс открытого типа в Великих Луках, завершается строительства спорткомплекса в Борисовичах. Но в 2016 году планируется средства на второй физкультурно-оздоровительного комплекса открытого типа в г. Великие Луки, а также на приобретение искусственного футбольного поля для стадиона «Машиностроитель» в Пскове.

Доступная среда

Эта программа теперь, к счастью, попадает в поле зрения из-за пристального внимания общественности, но это нисколько ей не помогает. Расходы на «Доступную среду» по сравнению с первоначальным планом 2015 года урезаны в 2 раза, с 10 млн до 4,5 млн рублей. На согласительной комиссии начальник управления социальной защиты населения Псковской области Армен Мнацаканян объяснил депутата, что развитие доступной среды проводится за счет софинансирования на условиях 70% федерального бюджета и 30% из областного бюджета. В 2015 году Псковская область вложила 10 млн областных средств и получила 20 млн из Минтруда. На 2016 году министерство предварительно готово выделить 8,8 млн рублей. Федеральная программа сокращена почти на 60%. В проекте областного бюджета заложили 4,515 млн рублей, чтобы выдержать процентное соотношение. В случае, если количество федеральных средств на программу будет увеличено, расходы областного бюджета на «доступную среду» пересмотрят.

Дороги

В 2015 году Дорожный фонд планировался в объеме 3,4 млрд рублей, в 2016 году — 3 млрд, без учета федеральных субсидий на строительство путепровода в Великих Луках и возможное начало строительство 2-го пускового комплекса Северного обхода Пскова. Расходы на текущий и капитальный ремонты региональных дорог в 2016 году составят 467 млн. рублей, что значительно меньше, чем в текущем году из-за снижения сбора акцизов.

Сельское хозяйство

Эту отрасль губернатор называет приоритетной. В 2016 году на нее запланировано выделение 507,5 млн. рублей из областного бюджета и более 1,2 млрд из федерального. В 2015 году общий объем средств областного бюджета по сельскому хозяйству на следующий год был предусмотрен в объеме почти 704 млн рублей, а из федерального бюджета ожидали 1,6 млрд рублей.

«Делить было нечего»

Несмотря на довольно приличную цифровую картинку в согласительную комиссию по бюджету Псковской области на 2016 год поступило более 20 обращений. 21 декабря она закончила свою работу, 23 декабря документ перед вторым чтениям начнут обсуждать в комитетах областного Собрания. Но ожидать каких-то значительных «передвижек» после первого чтения не приходится.

Во всяком случае, так считает член согласительной комиссии, заместитель председателя комитета по бюджету, финансам и налоговой политике Псковского областного Собрания Анатолий Копосов (КПРФ): «Серьезных поправок в бюджет после работы согласительной комиссии не ожидается, потому что всё в обрез, внатяжку. Не хватает и там, и сям. В области очень серьезные потери поступления налогов, серьезные трудности, связанные с тем, что предприятия не могут работать в полную силу. И бюджет у нас будет меньше планируемого на 1 января, несмотря на то, что какие-то деньги из центра мы получили. Но собственные доходы не выполнили: по итогам 11 месяцев на 800 млн рублей меньше планируемых на 1 января. А план собственных доходов на 2016 год увеличили на 12,8%.  Но когда больше 20 промышленных предприятий работают три дня, а не полноценную неделю, эти средства получить невозможно. И на согласительной комиссии делить было нечего. 

Она утрясала вопросы, которые не были рассмотрены на муниципальном уровне: много проблем с водоснабжением, с уличным освещением. Конечно, мы записали в своем протоколе, что надо администрации заниматься этими вопросами, и они обещали помочь. Но те вопросы, которые я поднимал на сессии при рассмотрении бюджета в первом чтении, остаются: нет необходимых средств на обслуживание муниципальных и региональных дорог, а обозначенные 800 млн рублей — это 50% средств от нынешнего года.. А что будет во второй половине года? И еще один вопрос: раз денег не хватает, то не будет ли резкого сокращения числа работников в дорожной сфере, в дорожных организациях? Я задавал эти вопросы вице-губернатору Александру Кузнецову. И он отметил два момента: хорошо, что сейчас снега нет, и не надо тратиться на чистку дорог, хотя песчано-гравийные дорогие все равно нужно грейдировать. В случае экстренных событий, есть договоренность с федеральными дорожными службами, чтобы они пришли на помощь. Но будем надеется, что погода будет благоволить. А по поводу возможных сокращений Александр Кузнецов заверил согласительную комиссию, что деньги будут, и все будут работать. Но кроме дорог вызывает беспокойство и сельское хозяйство: ожидаются поступления средств, но они придут в марте-апреле. И придут ли вообще — тоже вопрос. Исходя из всего этого, вряд ли фракция КПРФ поддержит бюджет во втором чтении».

Председатель бюджетного комитета Борис Полозов («Единая Россия»), напротив, прогнозирует серьезные изменения - в части методики расчета дотаций  районам на образовательную деятельность — на согласительной комиссии было принято такое решение. «По межбюджетным отношениям будут значительные изменения, связанные с пересчетом субвенций на содержание органов низового звена местного самоуправления в сторону выравнивания, и целый ряд других. И, естественно, будут соответствующие поручения в адрес администрации Псковской области — мониторить ситуацию. Потому что хоть методики и утверждены, и приняты, но далеко не всегда они совершенны, тем более, что они меняются чуть ли не каждый год. Поэтому любая методика расчета субвенций, дотаций должна четко мониториться с точки зрения реальной обеспеченности районов. Всё это будет отслеживаться и будут вноситься изменения в бюджет в течение года. Есть, конечно, тревога по доходной части, о чем я говорила еще при первом чтении. Если мы, даст бог, выполним план по собственной доходной базе, то всё будет очень неплохо. Но ситуация развивается очень непредсказуемо», - отметил он.

«Бюджет неприятных сюрпризов»

Еще один участник согласительной комиссии — заместитель председателя комитета по АПК и природопользованию Антон Минаков (ЛДПР) был краток: «Очень жаль, что бюджет Псковской области был принят в первом чтении. Не буду называть фамилию члена согласительной комиссии, который на одном из заседаний сказал: «Надо было сначала думать, что мы принимаем, а потом голосовать». Наша фракция так же считает, что бюджет непродуманный, и во время работы комиссии обнаружилось много проблемных моментов и подводных камней, всё это подчас просто заводило работу комиссии в тупик. Больше всего беспокоят урезание социальных выплат, о каком-то развитии бизнеса говорить не приходится. По моим данным, Псковская область сейчас входит в десятку регионов, неблагоприятных для инвестиций! Фракция ЛДПР в полном составе не будет голосовать за проект бюджета во втором чтении. Мы с 2011 года требовали изменить подходы к формированию бюджету. И теперь, когда нас спрашивают: «А что вы предлагаете?», мы можем ответить одно: «А уже поздно! Слушать нас надо было в 2011-2013 годах».

Еще один наш собеседник, бывший депутат Псковского областного Собрания Лев Шлосберг (в 2012 году, когда областной бюджет стали впервые обсуждать публично, он внес более 100 поправок к бюджету Псковской области, те сорок пять, что «дожили» до сессии тогда были отклонены Собранием) высказался жестко: «Проект бюджета Псковской области на 2016 год – это манипулирование цифрами, при котором доходы завышены, дефицит замаскирован, долги невозможно скрыть, а расходы во многом держатся на неподкрепленных экономикой доходах.

В проекте бюджета доходы в целом сокращены более чем на 3 млрд руб., это около 12% падения в сравнении с 2015 годом.  При этом планы поступлений по налогу на прибыль завышены минимум на 300 млн, по акцизам – на 200-250 млн, по налогу на имущество предприятий – на 500 млн, по доходам от продажи госсобственности – на 300 млн. И ещё по «мелочам» потянет на 100 млн. То есть общий объем завышенных доходов – около 1,5 млрд. Это очень много.

При этом падают все поступления из федерального бюджета: дотации (на 500 млн), субсидии (по этой строке в начале года вообще пусто, но падение продолжается уже 3 года) и субвенции (на 100 млн).

Общий объем расходов сокращен на 6,1 млрд руб. Это очень много, боле 20% падения.

Дефицит бюджета из-за манипуляций с доходами занижен примерно в три раза: планируется 1,5 млрд, будет в итоге не меньше 4 млрд по году. Существенно повышен верхний предел госдолга, он выходит на рекордную сумму в 15,5 млрд – столько же, сколько составляют собственные доходы областного бюджета. При этом размер бюджетных кредитов падает с 4,8 до 4,5 млрд руб., а вот коммерческие кредиты возрастают с 6,5 до 8,5 млрд. Это очень опасно, так как проценты по коммерческим кредитам стали абсолютно непосильными для бюджета.

На обслуживание госдолга Псковская область тратит почти 1 млрд руб. в год, это около 4% всех расходов бюджета.

Я могу назвать этот проект бюджета бюджетом неприятных сюрпризов. Планы по собственным доходам, несомненно, не будут выполнены. Значительного роста помощи из федерального бюджета не будет. Бюджетополучатели уже в середине года получат указания о новом «затягивании поясов». Маховик «оптимизации» не остановится».

Так было и так будет

Отметим, что мнения у экспертов не такие уж принципиально разные. Но вот что любопытно: они, если и высказываются, то по отдельной просьбе СМИ или в рабочих рамках (на той же согласительной комиссии). На первой бюджетной сессии искрометных дискуссий не было, а на общественных слушаниях парламентарии и вовсе не высказывались (за исключением выступления эсера Олега Брячака, который, как мы уже знаем, полностью и абсолютно поддерживает в этом году бюджет, и вопроса от либерал-демократа Сергея Макарченко). То есть начавшийся в 2012 году процесс публичного обсуждения областного бюджета через три года перестал вызывать интерес у политических сил (хотя, напомним еще раз, в 2016 году нас ждут выборы в Госдуму). В итоге на них теперь присутствуют лишь чиновники для обязательных докладов или ответов на внезапные вопросы, та часть общественности, которая выступает всегда и везде, не боясь прослыть городскими сумасшедшими, и редкие граждане, которые надеются напрямую привлечь внимание исполнительной власти к какой-то конкретной проблеме (тротуар, дорога, ремонт дома). Главы муниципалитетов даже если приезжают, то и не подумают «засветиться». Знают, что светиться надо не здесь, и даже не на согласительной комиссии, а договариваться в течение года.

На согласительной комиссии сейчас всё чаще сочувственно заслушиваются стороны, оформляются поручения. Причем сторона исполнительной власти чувствует себя хозяйкой положения, что отражает суть процесса. Депутаты всё меньше на него влияют, всё больше держат его «на контроле» - есть такая устойчивая формулировка в условиях, когда никто ничего сделать не может.

Впрочем, как говаривал в 2012 году Борис Полозов: в 2013 году бюджетный процесс отличается только публичностью. И хотя в те времена согласительная комиссия еще могла «доработаться» до существенных поправок, это не мешало КПРФ, ЛДПР и «Яблоку» голосовать против бюджета на 2013 год. Но такое протестное голосование тоже, в свою очередь, никому не мешало принять бюджет, за который всегда голосует парламентское большинство - «Единая Россия» (а на этот раз еще и «Справедливая»). В этом плане новостей с сессии 24 декабря ждать не приходится.

Елена Ширяева